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    政府与社会资本合作(PPP):理论、实务与展望

     
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    发表于 2020-4-15 03:01:32 | 显示全部楼层
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    【资料名称】:政府与社会资本合作(PPP):理论、实务与展望
    【资料描述】:

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    041500163216.jpg
      编辑推荐
      随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇, PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。大力推广和创新PPP模式对于深化财税体制改革、推进供给侧改革、促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升公共治理能力具有重要意义。本书溯本清源,探寻了PPP的起源、产生与发展,对国内外的相关研究进行了系统梳理和归纳,剖析PPP理论基础和实施框架的同时,以“善治”为PPP制度的路径和目标,展望PPP制度的未来发展前景。
      内容简介
      全书共分为六章:*章导论,分析PPP模式的产生与发展;第二章界定PPP,对PPP的代表性定义、相关概念、优势与意义、面临的挑战进行了梳理和分析;第三章PPP的典型模式,总结和分析目前全球具有代表性的PPP模式及其具体表现形式;第四章PPP的框架设定,从法律、制度等各个方面为PPP发展设定框架;第五章PPP项目的实施,梳理和分析了PPP的全生命周期的主要流程;第六章PPP展望——善治,分析了PPP善治的内涵及实现的路径。本书面向PPP的研究者与实施者、以及愿意深入了解PPP的普通读者,溯本清源,探寻了PPP的起源、产生与发展,对国际国内的相关研究进行了梳理和归纳,深入浅出地剖析了PPP的理论基础与实施框架,并将“善治”作为PPP发展的路径和目标对PPP的未来进行了展望。
      作者简介
      欧阳帆,女,法学博士,新西兰惠灵顿维多利亚大学博士生,中国矿业大学(北京)行政管理系教师,中国人民大学公共治理研究院研究员,新西兰当代中国研究中心兼职研究员。长期从事政府创新与改革领域的教学及研究工作,主持并参与*、省部级课题多项,曾获“北京市社会科学理论出版基金奖”资助出版学术专著一部,出版译著、编著多部。
      目录
      第一部分政府与社会资本合作(PPP)理论
      第一章  导论
      一、PPP的产生
      二、PPP的发生与演进
      第二章  界定PPP
      一、PPP的代表性定义
      二、PPP与其他相关概念
      三、PPP的优势与意义
      四、PPP模式的挑战
      第三章  PPP的典型模式
      一、BOT(承建—运营—移交模式)
      二、合同外包(Contracting)
      三、PPP的其他常见形式
      第二部分政府与社会资本合作(PPP)实务
      第四章  PPP的框架设定
      一、PPP的政策基础
      二、PPP的法律基础
      三、PPP的规范流程与机构职责
      四、PPP项目投资规划
      五、PPP项目的多元共治
      第五章  PPP项目的实施
      一、PPP项目规划
      二、PPP项目风险管理
      三、PPP项目合同设计
      四、PPP项目采购
      五、PPP项目合同管理
      第三部分政府与社会资本合作(PPP)展望
      第六章  PPP展望——善治
      一、PPP善治的必要性和内涵
      二、PPP善治的实现
      三、PPP中的政府能力建设
      参考文献
      精彩书摘
      三、PPP项目合同设计
      PPP合同是PPP项目实施与开展的纲领性文件,规定PPP项目主体的权利、义务、责任以及风险分配等内容。我国财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号,以下简称财金〔2014〕156号文件)指出:“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质,也是依法治国、依法行政的内在要求。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理,通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。设计PPP项目合同的时候,需要对PPP项目合同体系进行全面的了解和认识,既要明确PPP项目的合同主体,掌握关键的PPP项目合同类型,也要了解项目合同中必须包括的内容。
      (一)PPP项目的合同主体
      PPP项目的合同主体是指PPP项目的主要参与方,它们之间通过PPP合同体系构成民事主体之间的民事法律关系。世界银行总结的PPP项目典型结构的参与者包括政府、特殊目的实体(SPV)、投资人、土木承包商/机电承包商、运维承包商、投资方A、投资方B、顾问,见图5。
      图51PPP项目典型结构(世界银行,2008)
      在我国,根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》的内容,PPP项目的参与方通常包括政府、签约企业、融资方、承包商和分包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司、其他参与方,具体如下:
      政府。政府的具体职责根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同而不同,在PPP项目中,政府同时扮演了两种角色:*是公共事务的管理者,政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务,承担 PPP 项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系;第二是公共物品或服务的购买者(或购买者的代理人),政府基于 PPP 项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系,按照 PPP 项目合同的约定行使权利、履行义务。通常政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时,称为政府方。
      签约企业。是指与政府方签署PPP项目合同的私营企业或项目公司。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由私营企业(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
      融资方。PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构(如世界银行、亚洲开发银行等)以及非银行金融机构(如信托公司)等。根据项目规模和融资需求的不同,融资方可以是一两家金融机构,也可以是由多家银行或机构组成的银团,具体的债权融资方式除贷款外,也包括债券、资产证券化等。
      承包商和分包商。在 PPP 项目中,承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素之一,其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断,是项目能否获得贷款的一个重要因素。承包商主要负责项目的建设,通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言,承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。对于规模较大的项目,承包商可能会与分包商签订分包合同,把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况,分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工,提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。
      专业运营商(部分项目适用)。根据不同 PPP 项目运作方式的特点,项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、风险分配以及运营商资质能力等不同,专业运营商在不同项目中所承担的工作范围和风险也会不同。
      原料供应商(部分项目适用)。在一些 PPP 项目中,原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营至关重要,因此原料供应商也是这类项目的重要参与方之一。例如在燃煤电厂项目中,为了保证煤炭的稳定供应,项目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。
      产品或服务购买方(部分项目适用)。主要适用于包含运营内容的PPP项目,项目公司通常通过项目建成后的运营收入来回收成本并获取利润。为了降低市场风险,在项目谈判阶段,项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或服务的购买方,并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益。
      保险公司。项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各类风险向保险公司进行投保,以进一步分散和转移风险。同时,由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失,因此PPP项目对保险公司的资信有较高要求。
      其他参与方。可能还包括投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。
      (二)PPP项目合同类型
      既然每个PPP项目都会涉及到多方参与者,参与者之间都以法律合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系,因此就会相应地产生多个合同。我国财政部制定的《PPP项目合同指南(试行)》指出,“在 PPP 项目中,项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系,构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目的合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)、融资合同和保险合同等。其中,PPP 项目合同是整个PPP 项目合同体系的基础和核心。”由此,完整的PPP项目基本合同体系如图52。
      图52PPP项目基本合同体系
      (1)PPP项目合同。PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险,明确双方权利义务关系,保障双方能够依据合同约定合理主张权利,妥善履行义务,确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础,也是整个PPP项目合同体系的核心。
      (2)股东协议。股东协议由项目公司的股东签订,用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款:前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
      (3)履约合同。履约合同包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同。
      (4)融资合同。从广义上讲,融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中,项目贷款合同是*主要的融资合同。
      (5)保险合同。由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长,负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
      (6)其他合同。在PPP项目中还可能会涉及其他的合同,例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
      (三)PPP项目的合同内容
      为了帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同,指导合同的订立和履行,各国通常会根据其具体情况来制定采用PPP模式的主要行业领域及主要运作方式的PPP项目合同标准示范文本,以帮助项目各方缩短合同准备和谈判周期,降低合同失败的几率。由于各国在所属法律体系、政治经济体制等各方面存在的差异,PPP项目规范合同的内容存在较大差异,但大致都包括以下几个方面的内容:
      (1)绩效要求。对交付资产和服务的质量和数量作出规定,以及监督和执行机制,包括惩罚机制。
      (2)项目支付机制。主要是私营机构得到支付的方式,是使用者付费、政府支付还是两者结合的方式,以及红利和罚金的方式。
      (3)合同调整机制。合同内置的处理变化的机制,例如对关税的非常复审,或者服务要求的变更。
      (4)争议解决机制。即确定合同的利益相关者之间产生争议时解决的原则或方案的机制,包括合同以外的第三方调停、监管部门介入、介入司法程序、专家裁决以及国际仲裁等。
      (5)合同终止条款。即确定合同双方权利义务终结的条款,包括合同期限、资产交接条款、以及提前终止条款。
      1.项目绩效要求
      PPP模式的一个显著的特征就是以产出要求条款来明确规定项目绩效,而非对项目投入作出规定,这就为私营机构提供了自由发挥的空间来实现绩效要求,此外,明确规定产出要求有利于保持公开公平的竞争环境。PPP项目合同应当包括项目绩效目标、绩效监控方式、绩效未达标的后果、政府介入的权限几个方面的内容。
      (1)明确的绩效目标。绩效目标应当符合“SMART”原则,即具体、可衡量、可达到、具有相关性和时限性。绩效目标必须是具体的,即对私营实体的产出设定具体的目标,而非抽象的、模糊的目标;绩效目标必须是可衡量的,即设定绩效目标时,应该有一组明确的数据,作为衡量是否达成目标的依据;绩效目标必须是可达到的,即应当根据私营机构面临的实际情况以及其实际的能力,为其设定能够实现的目标,一个不能被实现的目标可能带来项目的彻底失败,因此,绩效目标设置的过程中需要通过多次协商和沟通使得双方达成一致;绩效目标必须与项目具有相关性,即设定的绩效目标必须是为了项目的成功实施,与项目直接或间接相关联的;绩效目标必须具有时限性,即设定绩效目标时,还应当为该目标的达成设定期限,并设定进度要求,定期检查任务完成进度,及时掌握项目进展变化情况。
      (2)绩效监控方式。对绩效目标实施随时的监控和调整,是绩效管理的重要特征。设定项目绩效目标后,应当设定绩效目标监控机制,包括:需要收集的信息、报告信息的主体以及报告信息的对象。
      需要收集的信息:对绩效目标的监控是建立在对信息的收集、整理和分析的基础上的,因此,项目的绩效监控机制的首要内容就是在众多的信息之中确定哪些信息需要收集、以实现对绩效目标的监控。
      报告信息的主体:即由谁将所收集、整理后的信息进行报告。及时报告信息是绩效监控能否有效的关键。
      报告信息的对象:即主体向谁报告信息。通常,报告信息的对象可以是政府的合同管理团队、私营机构、外部监督、规制主体、用户等主体。
      (3)绩效未达标的后果。需要在合同中清晰说明项目主体没有完成绩效目标可能产生的后果,例如规定罚款支付方式、违约罚款、履约保证,规定因绩效差而扣除的款项,规定正式的绩效警告制度,以及绩效不满意持续多久会逐渐变为*终默认终止等。在实践中,绩效未达标是*常见的违约行为,因此,在合同中设定绩效未达标的后果,有利于督促私营机构实现绩效目标。合同中常见的绩效未达标的后果主要包括:①罚款、支付违约金或保证金,即按照PPP合同规定的内容对绩效未达标的一方进行罚款,或者由绩效未达标方向另一方支付违约金,或者由绩效未达标一方提供保证金,向另外一方的提供风险保障;②对支付义务进行减免。PPP合同的双方具备同等的地位,享有同等的权利、履行同等的义务。因此,当一方绩效未达标时,双方的同等地位事实上受到了削弱,弥补这一情形的做法便是对另一方的支付义务进行减免,使双方回复同等地位;③解除合约。当绩效未达标造成对PPP项目的部分损失、甚至项目整体的失败时,一方可以根据合同的规定解除合约,并不用为此承担任何责任。
      (4)政府介入的权限。在PPP模式中,政府作为公共机构的主要组成部分,与私营机构之间是一种长期合作关系,双方是平等的合同主体。政府通常无权直接对PPP项目、尤其是特许经营权部分进行介入。但是,由于大多数PPP项目涉及国家重要领域、甚至涉及国家安全的关键领域,私营机构单独追求利润的行为可能在某些时候伤害公共利益,此外,当危及服务提供的一些问题产生时,政府更擅长解决这些问题,例如紧急的环境、公共安全或健康问题。因此,政府必须保留在特定条件下对特许经营权的介入权限,并谨慎行使这些权利,在保护公共利益的同时,确保不会伤害私营机构的利益。
      2项目支付机制
      项目的支付机制处于PPP合同的中心地位,支付机制的*终目的是为了支付给私营机构丰裕的报酬、使得它们愿意签订PPP合同、提供相应的服务。支付机制是在PPP合同中分配风险、提供诱因的基本手段,它规定了私营实体获得报酬的方法,因此也是激励私营实体履行合同义务的重要手段。常见的PPP项目支付机制有三种,即使用者支付、政府支付以及可行性缺口补助(Viability Gap Funding,简称 VGF),PPP合同可能包含部分或全部的形式,应当根据项目本身的情况在合同中作出完整的规定。
      (1)使用者支付。是指由*终消费用户直接付费购买公共产品和服务,项目公司直接从*终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。使用者付费的方式下,核心问题是制定收费标准以及调整方法。
      收费标准。在市场经济中,使用者向提供者支付费用以获取服务和产品,收费标准理论上应当由服务和产品的提供者制定。但是,由于PPP所涉及的行业通常为国家经济中的关键行业。这些行业具有一定的垄断性,如果单独由私营机构制定收费标准,很可能会伤害公共利益。因此,使用者付费机制下一般由政府来制定收费标准以及服务标准,来保障使用者权益。
      调整方法。由于通货膨胀等要素的影响,收费标准可能会需要及时进行调整,对收费标准的及时调整事实上是对风险分配进行调整,保护用户和私营机构的利益。
      (2)政府支付。即由政府向产品和服务的提供者支付费用,政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素,因此可分为可用性付费(Availability Payment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)这三种情形:
      可用性付费(Availability Payment),是指政府根据产品或服务的使用情况付费,只要产品和服务还可用,就继续支付,此外,减免或扣除也取决于可用性。有的项目将质量要求放到了可用性的概念之下,这样政府的支付情况也取决于产品或服务是否达到了质量要求。
      使用量付费(Usage Payment)是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费,通常用使用者数量或者其他可用使用量测量的产出来衡量,使用量付费模式下所采购的设施或服务已经投入使用,进入了运营期。
      绩效付费(Performance Payment)是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费,即进入运营期后,项目公司所提供的运营或其他服务的质量。在按绩效付费的项目中,政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准,并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩,如果项目公司未能达到约定的绩效标准,则会扣减相应的绩效付费。在这种机制下,私营机构只需要关注产品与服务是否达到绩效标准,而政府则应当承担需求下降的风险。
      (3)可行性缺口补助。是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中,可行性缺口补助的形式多种多样,包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等。
      在确定支付机制的过程中,还需要考虑设置项目奖惩机制,确保项目奖惩与特定产出相关。
      3合同调整机制
      由于PPP项目的长期性和复杂性,在整个PPP项目过程中就必定存在很多不可预知的变化,政治、经济、社会、环境、科技等方面任何的变化都可能为PPP项目的实施带来新的挑战,完备、完美的PPP合同体系并不存在,没有哪个合同体系能够列出未来的所有可能性,因此,PPP合同必须具有内在的弹性,允许尽可能地在合同许可范围内应对变化的环境,而不是因为环境的变化而直接重开谈判或者终止,建立项目调整机制的目的就是设定一个变更的清晰流程以及边界。
      合同调整机制通常包括以下内容:
      (1)财务平衡条款。民法体系通常会建议在合同中采用“财务平衡”的概念,可以在普通行政法中设定,也可以在PPP专门法中关于PPP的环境中或特定的合同中进行详细的规定。财务平衡条款授权给某一方更改合同的主要财务条款的权利,以应对可能影响回报的一些特定的外部事件,通常条款中规定三种导致可以适用财务平衡的不可预知的变化,即不可抗力、政府行为以及变更权。
      (2)变更服务标准。在签订合同的时候,采购主体通常很难精确界定全生命周期内的服务标准,因此,为了应对不断变化的外界环境,通常会在合同内规定处理变更服务标准的途径。
      (3)变更收费或支付机制。由于通货膨胀等外部因素的存在,支付机制中通常会规定定期变更收费或支付机制,但也可以进一步规定对收费或支付方案进行审查的机制,例如定期的、或者是在*环境下的一次性变更。
      (4)对运营成本的市场测试以及基准测试。这种方式常见于英国的PFI项目中,通常用于一个PPP项目中既包括长期资产或服务的提供、又包括较为短期的“软”服务根据Argy等人的研究,基础设施分为经济基础设施和社会基础设施,而每一类又分为“硬”(实体形式)基础设施和“软”基础设施,硬经济基础设施有道路、铁路、机场等,软经济基础设施有职业培训、金融制度、技术转让、出口援助等,硬社会基础设施有医院、学校、住房等,软社会基础设施有社会保障、社区服务等。的情形,在这种情形下的PPP合同中会包含定期的市场测试或者基本测试的条款,以确保软服务的定价与市场状况保持一致。
      (5)再融资。在PPP项目实施过程中,风险状况或资本市场的改变可能意味着PPP项目公司可以以更优惠的条件来取消或重新协商其原始债务,所以许多PPP合同里包括了测量和分享再融资所得的条款。
      4争议解决机制
      我国财政部制定的《PPP项目合同指南(试行)》指出:“由于 PPP 项目涉及的参与方众多、利益关系复杂且项目期限较长,因此在 PPP 项目所涉合同中,通常都会规定争议解决条款,就如何解决各方在合同签订后可能产生的合同纠纷进行明确的约定。尽管没有规定明确的争议解决条款并不意味着各方对产生的纠纷不享有任何救济,但规定此类条款有助于明确纠纷解决的方式及程序。”
      常见的争议解决方式包括:
      (1)调解。即由第三方介入,提供相关建议以协助解决争议。选择调解方式的当事人往往并不想进入正式的司法程序或仲裁环节。这种方式有着效率高、成本低等特点,因此在实践中,调解是优先考虑的争议解决方式之一。
      (2)诉诸监管机构。这种方法适用于其所在行业领域存在着独立监管机构的情况,这些监管机构承担着解决特定争议的职责,这种方法相对简单、成本较低。
      (3)司法程序。PPP合同及合同中的争议都应当服从法院的审判权,但PPP项目各方通常情况下不会选择这种方式来解决争议,因为耗时较长,所以他们会尽量避免进入司法程序。
      (4)专家裁决。组成由专家构成的委员会,并将争端提交该委员会裁决。专家裁决能够专业、快速地解决争端,并为合同的继续履行提供有效的建议,但是,专家裁决对双方当事人不具有强制效力。
      (5)仲裁。这是很多PPP项目*终选择的方式,将争议提交至某个常设仲裁机构,仲裁裁决书是具备法律效力的法律文件,对双方当事人具有约束力。除此之外,仲裁还有节约成本、正式、权威等特点。应当注意的是,PPP合同由一系列的协议组成,其中,政府与私营机构签订的特许经营协议在一些国家的性质是行政合同,并不能够采取仲裁等方式来解决争端,而在另外一些规定特许经营协议是特殊“行政合同”的国家则可以申请仲裁。
      《PPP项目合同指南(试行)》中提出的争议解决方式包括三种,即友好协商、专家裁决和仲裁。
      5合同终止条款
      合同终止包括合同期满终止以及合同提前终止两种情况,合同终止条款是PPP项目合同中的重要条款,包括合同期限、合同期满终止的条件、违约事件、终止事由以及终止后的处理机制等内容。
      (1)合同期满终止。PPP合同对协议的履行期限以及项目交接等内容进行详细的规定,政府可能根据私营机构得到所要求回报的期限来规定合同期限,合同期满后若符合合同终止条件则终止合同;也可能只是在合同中规定收费和年度付款,由私营机构提出预计的运营年限,合同期满后即终止合同;还有可能是通过合同规定私营机构的预期收益,因此合同期限取决于私营机构得到所需回报的时间,即一旦私营机构通过PPP项目得到了所要求的回报,则合同期满、终止合同。
      (2)合同提前终止。PPP合同的终止条款应当包括合同提前终止的条件,包括违约事件、终止事由,以及合同终止后的处理机制。在世界各国的PPP项目合同中,规定了很多种事件可能导致合同的提前终止,归纳起来,大致有四种:*种是私营机构方违约;第二种是公共机构方违约;第三种是公共机构基于公共利益的理由提前终止合同;第四种是因某些外部因素提前终止,例如不可抗力因素。根据项目终止事由的不同,项目终止后的回购补偿范围也不相同。
      《PPP项目合同指南(试行)》对政府方违约事件、项目公司方违约事件进行了概述,阐明了可能导致项目提前终止的事由,并提出了终止后的处理机制,包括回购义务和回购补偿两方面的事项。
      四、PPP项目采购
      世界银行、欧洲发展银行和亚洲开发银行等组织通常认为,在整个PPP项目的实施过程中,规划、风险管理、以及合同设计属于PPP项目的深入准备阶段,在深入准备的基础之上开始项目采购,才进入了PPP项目的实施阶段。项目采购阶段以采购公告的发布为开始,以财务收尾为结束。在这一阶段,政府选择合格的公司或合营企业,即*终决定实施该PPP项目的私营机构,同时,也通过这一阶段的工作,找出达到该项目目标的*有效的方式。通常这一阶段的工作可分为四个步骤,即:
      (1)确定PPP项目采购方案。该方案包括竞标者资格、竞标过程、与竞标者谈判以及评标标准。
      (2)发布项目公告与资格审核。发布项目公告,按照标准对提出申请的企业进行资格审核。
      (3)竞标。主要包括准备并发布建议邀请书(RFP)、与竞标者沟通、评估竞标者并选出中标者。
      (4)实现财务结算。执行PPP合同,确保各方面正常运转以达到合同效益,则可以进行财务结算。
      ……
      前言/序言
      安全和温饱问题,原始共产主义环境下集体利益和个人利益是高度一致的。随着生产力解放和社会分工的不断细化,私有制应运而生,不同个体之间的矛盾、个体与部落之间的矛盾逐渐凸显,矛盾的演变与激化推动了社会公权体(如古希腊罗马的城邦,也如古代中国的氏族部落)的诞生,这些公权体受让了个体基于一定社会契约让渡的部分公权力,相应的承担了协调个体矛盾、维护公权体利益*公约数的责任。社会公权体是现代意义国家的起源,社会公权体的出现也标志着公、私作为矛盾的两大对立面开始以独立形式出现,公与私的矛盾既同一又斗争,成为推动社会进步和人类发展的源泉和动力。
      政府与社会资本合作(PPP)本质上来说是一种公共部门与社会资本(抑或私人资本)利益共享、风险共担的组织方式,是公、私矛盾同一斗争的重要表现形式。在这个意义上来说,PPP并不是新事物,早在古希腊罗马文明时期的欧洲和中国的封建时代,便有公私合作的例证。两千多年前,伴随着罗马军团的公路系统迅速扩张,罗马帝国建立了一个邮政站网络,这些邮政站实际上是以大型马厩、仓库、作坊、酒店和军队营房为中心的一些小型社区,市政官颁发一个称为“manceps”的契约给中标的商人,这位商人将建设并运营某邮政站五年时间,有时候其职责还包括维护合营公路,这一称为“manceps”的契约框架暗含了现代意义上的PPP核心内涵。在漫长的中国封建时代,同样存在一些朝廷与民间资本合作的例子:宋代手工业中的“招募制”及“二八抽分制”之所以可以称为中国古代PPP的萌芽,是因为其具有了PPP*重要的特征——公共部门与民营部门“利益共享”与“风险共担”;清后期的“官督商办”和“官商合办”企业亦体现了PPP公私合作的核心特质。
      现代意义上的PPP起源于西欧(尤其是英国),这种模式推出的初衷是为了弥补公共财政在基础设施建设和社会公共服务提供中的不足。随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇,PPP模式在英国、欧美和其他一些正在蓬勃发展的国家中不断推广开来,PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。20世纪80年代,在我国改革开放的大潮中,PPP作为一种创新性的融资模式被引入国内;进入20世纪90年代,伴随着社会主义市场经济体制确立和不断发展,以BOT为代表的PPP模式在国内以持续增长的态势发展;2013年以来,在中央政府加大对地方政府债务规范力度的背景下,PPP进入了蓬勃发展的新时期。根据财政部PPP项目中心库的统计,截至2017年10月末,全国入库项目(管理库)的总数量达6808个,总投资高达102万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。
      在全党全民为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦、实现人民对美好生活的向往不懈奋斗的时代背景下,大力推广和创新PPP模式对于深化财税体制改革、推进供给侧改革、促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升公共治理能力具有重要意义。因而,极有必要做好PPP的基础和特色研究。事实上,从2014年起,相关研究也出现了“井喷”现象,呈倍数增长,政治、法律、经济、管理、工程等多个学科领域的学者对其进行深入研究,大量的研讨会、国际国内大型学术会议召开,专门的PPP研究中心也纷纷成立,PPP的有关书籍也多了起来。然已有的书籍中,多以“实操手册”与“操作指引”为主,意在全流程指导PPP项目运作与实务,而深入、系统地对PPP进行理论分析及发展预测的研究则相对罕见。
      本丛书主题为“经济新常态下的公私合作”,*期出版的两本为:《政府与社会资本合作(PPP):理论、实务与展望》与《全球化视野下的PPP:政策、法律和制度框架》。前者面向PPP的研究者与实施者、以及有意愿深入了解PPP的普通读者,溯本清源,探寻了PPP的起源、产生与发展,对国际国内的相关研究进行了系统的梳理和归纳,深入浅出地剖析了PPP的理论基础与实施框架,并以“善治”为PPP发展的路径和目标,对PPP的未来进行了展望。后者则主要介绍国外PPP制度经验以及梳理中国PPP制度发展沿革和现状,是在“借鉴发达国家和新兴国家经验,构建中国特色PPP制度体系”这样一个主旨下展开的,通过对国内和国外PPP制度发展演变的研究,探求PPP制度发展的规律性和可借鉴性。
      此两本书均是在大量收集、研究国内外PPP*资料、法律文件的基础上精心写成,体现了作者的专注态度与严谨的学术素养。丛书的出版,对于PPP的全新视角解读具有较大的意义。然而,目前很多PPP项目正在发生、发展,可能还有更多PPP项目即将发生、发展,因此,还需要作者对PPP继续进行长期的、追踪式的研究,进而不断深化对这一课题的认识。




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    GMT+8, 2022-6-28 11:55

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